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发布机构: 生成日期: 2014-07-28 10:50:00
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名  称: 关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见解读(三)

关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见解读(三)

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关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见解读
                        ——地方债自发自还  市政债雏形显现

现代研究院 研究员  徐亨玺

 201312月,中央经济工作会议在北京召开,提出了2014年经济工作六大任务,其中第三条为着力防控债务风险,把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务,在十八届三中全会后市场对改革翘首以待的背景下,这样的提法出乎市场预料。20131230日,审计署公布《全国政府性债务审计结果》。2014年融资平台何去何从,就在这样的政策背景下拉开了帷幕。

 2014年融资平台的日子的确不好过。春节过后,房地产市场开始向下,多地出现房企大幅降价销售的新闻,随后房价下跌的报道不绝于耳,全国商品房交易量逐月收窄,房地产市场遇冷。一份我国23个省份‘土地财政依赖度’排名报告显示,浙江、天津、福建等全国多省市土地偿债在政府负责偿还责任债务中占比超过40%,房地产市场不景气导致卖地困难,使维持多年的地方政府土地财政难以为继。

 20145月,国务院和财政部的两则文件,直指地方政府融资平台。520日,国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》,意见指出“规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道,建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能。”随后在521日,财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,宣布2014年在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

 我们看来,地方债“自发自还”意味着市政债雏形已现。下面我们重点就该问题进行深入探讨。

  一、新旧政策比对

2014年地方政府债务自发自还试点办法》和2013年财政部文件比较,首先在文件名称上大有不同,2013年政策标题为《2013年地方政府自行发债试点办法》。自行发债是指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内,自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制,2013年试点省(市)政府债券由财政部代办还本付息。而“自发自还”是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内,自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。

 其次,与2013年相比,政府债券期限由“3 年、5 年、7 年”变为“5 年、7 年、10 年”,延长了债券期限。

 另外,2014年文件中增加了以下内容“试点地区按照市场化原则发行政府债券”、“择优选择信用评级机构开展信用评级工作”、“及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等”、“试点地区承担债券还本付息责任”和“政府债券发行兑付过程中出现重大事项及时向财政部报告”等内容。其中的评级工作,已经向市政债靠拢,信息披露及重大事项报告则涉及到违约风险的防控,隐性地方政府担保转向显性地方政府负责。

  二、地方债“自发自还”破局意义重大

     1、降低地方政府融资成本

 近年来地方债务急速膨胀,《全国政府性债务审计结果》显示地方政府负有偿还责任的债务38%举借主体为平台公司。举债形式花样繁多,除贷款外,债券、信托、BT等融资形式成本不低,加剧了地方政府的财务负担,而地方政府债凭借其政府信用,理论上发行利率应介于国债和信用债之间,如图1所示,较目前的城投债低,有助于降低地方政府融资成本。

              

     2、分散银行体系金融风险

 《全国政府性债务审计结果》显示,地方政府负有偿还责任的债务,50%以上为银行贷款形式,风险集中度太高。形成这种问题,首先源自中国整体金融市场直接融资比例不高,银行为主的间接融资方式占主导地位。其次,2008年金融危机以后的四万亿计划导致地方政府的投资冲动,形成了对大量资金的需求,而银行体系流动性的充裕及政府隐性担保下的贷款偏好,导致地方政府与银行两者一拍即合,政府债务大规模进入银行体系。据悉,近期监管部门告诫银行机构,地方政府融资平台负债规模持续增加,风险结构趋于复杂是当前银行业面临的主要风险和挑战之一。在59日国务院发布的资本市场新“国九条”,对股权、债券等直接融资提出了顶层设计。国家层面已经意识到风险过度集中于银行体系的问题,并且大力支持发展直接融资形式。

     3、提高债务透明度、加强政府约束力

 “开明渠、堵暗道”就是希望将政府债务公开化、透明化,转移至政府监管、市场监督的视野之内。无论是地方平台模式,还是中央代发地方债模式,都隐含了中央信用,市场也形成了共识,即地方债务最后由中央兜底,但这次明确规定属于地方“自发自还”,意味着地方财政与中央财政进行了切割,最后兜底人的消失,会迫使地方政府进行审慎的债务扩张,防止债务失控。这也倒逼地方政府预算信息公开,加强了地方政府对自身的约束力。

  三、目前存在的主要问题

     1、融资平台“巧妇难为无米之炊”

 虽然中央为地方政府开出了一剂“开明渠”(政府债券)+“堵暗道”(融资平台)的猛药,但令各地方政府担忧的是,明渠里的水尚不知何时能喝得到,可填暗道的土已经运到眼前了。在我们和各地融资平台访谈的过程中,普遍质疑之声较大。自主发债新政尚未在法律层面明确,十省市试点所需的信用评级连政府信息获取的问题都未解决,出现违约的偿付办法也不清楚,这时就要求占融资平台债务规模一半以上的银行贷款不可再有增量,那么未来一段时间地方政府的融资缺口要如何解决?这个“开”与“堵”之间本就存在的重大时间差。

 融资平台承担大量市政建设、公共服务项目,新项目要发展,则必然要增量,现有项目即使仅仅维持,人力成本和原料成本也都在提高。我们一定需要警惕的是,融资平台在“巧妇难为无米之炊”的多重压力下,填了一条暗道,难保没人挖另一条。而新的暗道往往更加隐蔽,风险更大。

     2、中国版市政债的困难点

 我们认为以下两点十分关键,第一是地方政府的评级问题,关系到地方债能否合理定价发行,关系到地方债试点的成功与否。尤其在中国的政治环境下,存在评级公司给发行人过高评级的现象,这将导致债券发行价格扭曲,失真的价格将严重不利于地方债的发展。第二是要明确违约问题。如果不允许地方政府违约,那意味着还是由中央财政买单,存在隐性担保问题。如果允许违约,违约之后如何处理,目前政策还没有明确的规定。

     3、走向市政债的路径设计臻待完善

 十省市试点地方债自发自还,债券总规模为1092亿元,其中上海126亿元、浙江137亿元、广东148亿元、深圳42亿元、江苏174亿元、山东137亿元、北京105亿元、青岛25亿元、江西143亿元、宁夏55亿元,其规模相对于目前全国政府性债务规模仍是杯水车薪。市政债如何逐渐扩大规模,替代现有的政府融资方式,目前没有明确的政策文件。

 其次,在走向市政债的过程中,预算法、评级机制等一系列问题臻待解决,为真正的市政债发行提供法律、金融等各方面的保障,建立起规范的发行市场。

 四、市政债全面推开尚需时日

 新型城镇化背景下,地方政府的融资需求还很巨大。维持了多年的融资平台与土地财政的方式,遇到了越来越多的问题,我们需要建立更加完善的财政体制和政府投融资体制。国外市政债已经有多年的历史和成熟的市场,本次地方债“自发自还”,就是往市政债迈出的一步,让我们看到了市政债的雏形。但是大规模推广市政债,涉及到财政、法律、金融市场等多方面、深层次的问题,还要假以时日,短期内只能是边做边完善。所以我们更倾向于,在未来的一段时间内,是“正门”和“偏门”共存,“正门”替代“偏门”一定是有个过程。

消息来源:中国城市投资网